http://expert.ru/expert/2013/34/pravo-i-investitsii/?partner=5687245
«Эксперт» №34 (864) 23 авг 2013, 18:20
Только открытость, последовательность и предсказуемость законотворческого процесса, мониторинг фактического воздействия принятых актов, а также систематический учет мнения тех, кого непосредственно касаются новации в регулировании, могут повысить доверие к российской юрисдикции в долгосрочной перспективе.
Одной из центральных и наиболее сложных задач осенней сессии Государственной думы обещает стать работа над федеральным бюджетом. Обсуждение его основных параметров, по сути, уже идет — при активном участии депутатов. В условиях сохраняющихся в мире кризисных угроз нам будет необходимо обеспечить финансирование многих стратегических проектов, не говоря уже о безусловном выполнении всех социальных обязательств и стимулировании экономического роста.
Решение таких задач в немалой степени связано с улучшением инвестиционного климата, с созданием соответствующих условий и развитием законодательной базы. Это понимают все, и на круглом столе, который мне довелось вести в рамках Петербургского экономического форума, особо подчеркивалась важность удовлетворения интересов инвесторов (как наших, так и зарубежных). Добавлю, что в летние месяцы в Думу продолжали поступать законодательные инициативы, в том числе связанные с улучшением инвестиционного климата.
Так кто он, тот типичный, «среднестатистический» инвестор, который поверит в российские проекты и рискнет своими средствами? Почему он должен на это решиться — ведь это вложения на годы, а доход вовсе не гарантирован? Наконец, откуда возьмутся сами проекты — привлекательные и по соотношению риска и доходности, и по удобству инструментария? Считаю, что найти ответы на эти вопросы — важнейшая задача как для исполнительной власти, так и для законодателя.
Инвестиции: необходимые условия
Сегодня особенно нужны инвестиции в долгосрочные проекты, требующие существенного ресурса, то есть длинных денег. Необходима его консолидация внутри страны и содействие развороту капитальных потоков, которые пока что направлены строго от нас, и отток капитала увеличивается квартал за кварталом.
И политики, и эксперты сходятся в том, что привлечение мощных инвестиционных ресурсов возможно в условиях политической стабильности, макроэкономического благополучия и комфортного инвестиционного климата. Главное, что здесь нужно, — последовательность и прозрачность действий, основанные на положениях Конституции и на принципах рыночной экономики, защищенных законодательно. Именно это во все времена воспринималось инвесторами позитивно, а любые отклонения многократно повышали риски ведения бизнеса, ставя под вопрос незыблемость ключевых институтов экономики, таких как частная собственность.
Да, мы уже научились достигать результатов в стабилизации макроэкономических условий. Стабильный и управляемый курс рубля, ограниченная (пусть и не нулевая) инфляция и контролируемый (при всех сложностях) дефицит бюджета позволяют нам перейти в плоскость долгосрочного экономического планирования.
Однако тем, кто вкладывает средства на перспективу 10–15 лет, нужны и другие гарантии: по части строгого соблюдения прав собственности, четкого выполнения соглашений и в целом неухудшения регулирования. Именно это должно всегда учитываться при разработке как законодательных, так и вообще любых решений, влияющих на экономическое поведение граждан и предпринимателей.
Не раз говорилось: надо создать инвестиционные условия на уровне как минимум не хуже ведущих экономик. А инвесторы, желающие вложить средства в тот или иной проект, должны иметь возможность понятным и удобным для себя образом оформить соответствующие договоренности. И эти договоренности должны быть безусловно защищены в пределах нашей юрисдикции. Надо добиваться, чтобы ряд системных поправок в Гражданский кодекс в этой части заработали как можно быстрее, ведь оттачивание правоприменения тоже займет время.
Кроме того, нашей экономике как воздух нужны проекты с высокой добавленной стоимостью и конкурентными преимуществами мирового масштаба. Это и есть инновационные проекты, где доля в инвестициях нематериальных активов и интеллектуальной собственности в разы выше, чем при создании перерабатывающих или отверточных производств. Да, такие проекты более доходны, но и более рискованны — не каждый из них окупается. Однако при критической массе таких проектов эффект перекрывает издержки. Вопрос в том, как стимулировать вложения именно такой направленности. И нужен капитал, который специально заточен на подобные инвестиции, а значит, нужны и условия наибольшего благоприятствования для них. И здесь снова встает вопрос о правовых инструментах.
Что уже делается по отмеченным вопросам? Прежде всего следует сказать о Гражданском кодексе, значительные поправки к действующей редакции которого внес президент в апреле 2012 года. Они касаются всех ключевых разделов гражданского законодательства — и юридических лиц, и вещных прав, и обязательств, и договоров, и авторских прав. Соответствующий проект федерального закона был принят Думой в первом чтении, а затем, с учетом сложности одновременного обсуждения столь многочисленных и важных положений (только пояснительная записка занимает 50 страниц), разделен на несколько законопроектов. Уже приняты поправки, касающиеся регистрации прав на недвижимое имущество, оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, возможностей возмещения ущерба, причиненного правомерными действиями органов публичной власти, регулирования сделок и признания их недействительности, исковой давности и так далее.
Вместе с тем не стоит ожидать, что после столь глубокого обновления профильного законодательства гражданский оборот сразу изменится, а инвесторы тут же активизируются. К примеру, еще в 2012 году вступили в силу федеральные законы, вводящие новую форму юридического лица (хозяйственное партнерство) и новую форму договора (договор инвестиционного товарищества). Эти формы были разработаны на основе нашей деловой практики, опыта реализации проектов в инновационной сфере и лучшего международного опыта венчурных инвестиций. Однако новые инструменты все еще плохо используются бизнесом, и это свидетельствует, что одних лишь законов для активизации инновационной деятельности мало. Помимо них важен целый комплекс факторов.
Доходность
Для инвесторов во всем мире главное — соотношение риска и доходности проектов.
За счет чего мы можем дать преимущество в доходности? Бизнесу нужно или дорого продавать, или дешево производить. В условиях же глобальной конкуренции наш традиционный козырь — относительно низкая стоимость ресурсов. Однако в последнее время в России стоимость как материальных, так и трудовых ресурсов растет и уже выходит на один уровень с другими развитыми экономиками. К этому добавляется проблема с отстающим развитием инфраструктуры, например транспортной, часто повышающей себестоимость производства и ухудшающей конкурентное положение производств, расположенных в глубине страны.
И чем дальше, тем труднее нам будет конкурировать за инвестиции за счет высокой доходности проектов. Нужно сделать инфраструктурный рывок, который позволит, по крайней мере, снять избыточную себестоимость, перегружающую инвестиционные проекты, и открыть для инвесторов новые регионы.
Именно такое предложение на Петербургском форуме прозвучало от президента России Владимира Путина: необходимо увеличение мощности уже действующих транспортных артерий, таких как Транссиб, а также создание новых, позволяющих снять транспортные проблемы межрегионального уровня (кольцевая дорога вокруг столицы, высокоскоростная железнодорожная магистраль Москва—Казань). Именно в такие проекты — на основе возвратности инвестиций — целесообразно вкладывать и средства Фонда национального благосостояния.
Даже беглые расчеты показывают, что инвестиционная емкость инфраструктурных проектов (на том же транспорте) — это триллионы рублей. Чтобы их финансировать, ресурсов федерального бюджета и естественных монополий недостаточно. Нужны крупные частные инвестиции, в том числе иностранные. А значит, вновь встает вопрос об инструментарии — как для зарубежных, так и для российских инвесторов, будь то суверенные фонды или частный капитал.
Риски
Второй вопрос инвестиционной мотивации — минимизация рисков. То есть важна уверенность в предсказуемости поведения регуляторов и неухудшении регулирования в целом. А здесь у нас еще непочатый край работы.
Может ли государство брать на себя публичные обязательства по последовательному и предсказуемому регулированию, не ухудшающему положения участников рынка? Ведь конкретные руководители и целые управленческие парадигмы меняются гораздо чаще, чем наступает окупаемость больших, длинных проектов.
Мировой опыт показывает, что любые изменения в регулировании только тогда эффективны и понятны бизнес-сообществу, когда они вырабатываются в режиме обратной связи и с четким прогнозом последствий. Такой механизм уже достаточно широко распространен в странах с наиболее комфортными (а потому и популярными) юрисдикциями и часто называется «оценкой регулирующего воздействия» — ОРВ — (regulatory impact assessment). В России институт ОРВ активно развивается, и в весеннюю сессию Госдума приняла закон, направленный на применение механизма ОРВ региональными властями. Одним из следующих шагов в последовательном становлении этого института должно стать, если угодно, сквозное применение ОРВ в законотворчестве.
Только открытость, последовательность и предсказуемость законотворческого процесса, мониторинг фактического воздействия принятых актов, а также систематический учет мнения тех, кого непосредственно касаются новации в регулировании, могут повысить доверие к российской юрисдикции в долгосрочной перспективе.
Осенью 2012 года на площадке Госдумы был создан Совет по инвестициям, в состав которого вошли руководители крупнейших российских и международных компаний, банков, федеральных органов исполнительной власти. Главная цель совета — выработка предложений по улучшению инвестиционного инструментария российской юрисдикции.
Упрощение процедуры эмиссии и защита прав владельцев ценных бумаг, возможности экономического (в том числе налогового) стимулирования инвестиций в российские активы — все эти темы обсуждались на нашем совете.
Однако важнейший на сегодня вопрос (тоже обсуждавшийся в рамках совета) — развитие в России института проектного финансирования. Отечественная юрисдикция, к сожалению, пока не позволяет эффективно использовать этот инструментарий, широко применяемый в мире. У нас должна появиться юридическая возможность обособить риски, расходы и доходы проекта для инвесторов.
Известно, что крупные инвестиционные проекты чаще всего возникают при том или ином участии государства, которое минимизирует риски частных инвесторов. Но каким образом стандартизировать, сделать прозрачным и понятным его участие, не сузив, а, наоборот, расширив инструменты подключения государства к инвестиционным проектам?
В мире существует более десяти форм государственно-частного партнерства (ГЧП), однако в нашей стране легитимно пока реализуется только одна из них — концессионные соглашения (специальный федеральный закон о них был принят в 2005 году). При этом и у субъектов федерации, и у муниципалитетов есть объективный спрос на более широкий инструментарий. В отсутствие федерального закона о ГЧП в ряде субъектов федерации даже приняты собственные законы о порядке заключения таких соглашений. Однако региональное законодательство, к сожалению, не решает проблем возможного оспаривания заключаемых договоров о ГЧП. Правда, и договоров таких пока не много.
В весеннюю сессию Дума приняла в первом чтении законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в РФ», который в версии, подготовленной правительством, содержит понятийный аппарат, общие требования к соглашениям о ГЧП и положения о полномочиях субъектов федерации. Доработка, в результате которой будущий закон действительно станет подспорьем в привлечении инвестиций в крупные (в том числе инфраструктурные) проекты, возможна в рамках второго чтения.
Реформы
Допустим, мы выстроили правовой инструментарий реализации инвестиционных проектов, повысили эффективность механизма ГЧП, добились внятности, прозрачности и стабильности регулирования. Однако для средних и крупных инвестпроектов крайне важна деловая среда, внутри которой они реализуются. Тем более что такие проекты, в свою очередь, способны стимулировать активность и на более низком уровне.
И здесь мы приходим к одному из главных выводов. Для инвесторов всех масштабов — вне зависимости от национального происхождения капитала — привлекательность России может быть кардинально повышена за счет переосмысления источника экономического роста. И ключевым стратегическим ресурсом может быть только частная предпринимательская инициатива.
Как показывают независимые исследования, ситуация с предпринимательской активностью в последние годы у нас отнюдь не улучшается. Причины тому и невысокий уровень готовности наших граждан к самостоятельному предпринимательству, и рискованность такого занятия в условиях неразвитости инфраструктуры. Не говоря уже об уровне конкуренции, особенно в отраслях, где основной спрос не со стороны конечного потребителя.
Экономическая политика последних лет нацелена на поддержание стабильности через контроль со стороны государства. Крупные государственные институты развития стали ведущими игроками на инвестиционном поле и часто доминируют над частными финансовыми институтами. Осуществляются колоссальные по объему государственные проекты (олимпийская стройка, подготовка к ЧМ по футболу и др.), корпорации с превалирующим государственным участием выходят на первые места в мире по капитализации, поглощая в том числе частные компании в своих отраслях.
Все это, несмотря на достигаемый макроэкономический эффект и растущую подконтрольность экономики, серьезно снижает шансы на успех для частной предпринимательской инициативы. Перспективы же небольшого и среднего предпринимательства попадают в зависимость от заказов со стороны структур, так или иначе связанных с государством (как правило, крупнейших игроков в своей отрасли). И частенько выигрывает тот, кто смог, что называется, «договориться», предложив «лучшие» условия заказчику. Только вот качество этих условий не всегда обеспечивает качество производимой продукции. Причина в том, что покупатель не находится в условиях конкуренции, а бизнес у него не собственный, а государственный. По сути, на новом постприватизационном витке мы вновь столкнулись с проблемой огосударствления экономики, хотя формы ее теперь более изощренные.
Считаю, что нам необходимы осознанные шаги, направленные на замещение государственного контроля над отраслями и секторами экономики современными институтами регулирования. Конкурентная среда должна стать такой, чтобы, с одной стороны, мотивировать предпринимательскую инициативу, а с другой — соблюсти интересы государства, выступающего от лица граждан, работников, потребителей, инвесторов и других сообществ.
В этом, считаю, и должна быть одна из ключевых целей нашей современной экономической политики. Ощутимый экономический и социальный эффект для населения страны далеко не всегда связан с наращиванием и сохранением контроля за формированием ВВП со стороны государства. Словом, ВВП должен расти — с ним вырастут и перераспределительные возможности государства. Но кто является собственником основных активов, генерирующих ВВП, — это вопрос совсем не второстепенный, и он должен решаться исходя из целей максимального экономического роста. И уж никак не в ущерб конкуренции и рыночным свободам для частного капитала.
И последнее. Лишь через призму доверия инвесторов, причем доверия долгосрочного, а не основанного на коротком совпадении интересов, следует оценивать состояние делового климата.
Да, строить эффективные институты и сложнее, и дороже, а эффект здесь приходит позже. Но только так можно привлечь долгосрочных партнеров. И только так можно обеспечить цивилизованное и устойчивое экономическое развитие на долгие годы вперед.